Menschenrechtsbasierter Ansatz: Eine aktuelle Studie von UNICEF

Mein letzter Blogbeitrag über den menschenrechtsbasierten Ansatz (MA) entstand, nachdem ich einen Evaluierungsbericht gelesen hatte, aus dem ich im Folgenden einige Punkte vorstellen möchte.

In der 2012 veröffentlichten Studie Global Evaluation of the Application of the human-rights based Approach to UNICEF Programming hat UNICEF eine externe Evaluierung seines MA-Ansatzes durchführen lassen. Der Bericht ist ziemlich ausführlich, es gibt aber eine gute Zusammenfassung und wer sich sehr für MA-basierte Programmarbeit in der EZ interessiert, findet hier ein gute Beispiele aus der Praxis.

Interessant ist, die in der Evaluierung angesprochenen Punkte einmal weiterzudenken, denn dann stellt sich automatisch die Frage danach, inwieweit die konsequent zu Ende gedachte Umsetzung des MA-basierten Ansatzes nicht einen radikalen Bruch mit bisherigen EZ-Praktiken bedeuten würde. Dazu mehr im letzten Drittel des Textes.

Einfluss von Mitarbeiter_innen auf die Programmarbeit

UNICEF arbeitet seit 1998 mit einem MA-basierten Programmansatz und die Evaluierung bewertet die Arbeit als überwiegend positiv. Ein Hauptkritikpunkt ist allerdings, dass es bislang nicht gelungen ist, allen Mitarbeiter_innen ein einheitliches Verständnis des MA zu vermitteln.

Das liegt u.a. daran, dass es keine systematischen Schulungen dazu gibt und dass viele Mitarbeiter_innen ihr Verständnis von Menschenrechten mit einem Verständnis des MA gleichsetzen (UNICEF 2012: 39). Auch die (in vielen internationalen Organisationen üblichen) häufigen Personalwechsel spielen hier eine Rolle, denn durch sie gehen Wissen und Erfahrung verloren und viele Mitarbeiter_innen berichten, dass sie sich selbst anhand verfügbarer Dokumente über die MA-Thematik informieren müssen.

Nachvollziehbar ist schließlich auch die Anmerkung, dass die Ausrichtung der jeweiligen Länderprogramme stark abhängig vom zuständigen Personal, insbesondere der Büroleitung, ist (ibid.: 135). Fehlt hier eine eindeutige Positionierung zur MA-basierten Arbeit, so ist sie auch im gesamten Länderprogramm nur schwach ausgeprägt.

Wechselwirkungen mit dem gesellschaftlichen Kontext

Die Evaluierung beleuchtet auch das Spannungsfeld, das entsteht, wenn ein universell gültiger Ansatz für die Programmarbeit weltweit umgesetzt werden soll. Denn die MA-basierte Arbeit, auch wenn auf universalen Prinzipien gründend, muss immer regionale und länderspezifische Besonderheiten beachten muss, wenn sie wirkungsvoll sein und von den Partner_innen akzeptiert werden will. Zum Beispiel unterscheidet sich die politische Entscheidungsstruktur sehr stark oder ist in manchen Ländern wie z.B. Haiti, extrem schwach bis nicht vorhanden (ibid.: 41f). Entsprechend angepasst werden muss dann eben die konkrete Projektarbeit.

Erfolge bei der Gesetzgebung, Nachholbedarf bei Inklusion und Diskriminierungsfreiheit

Gute Ergebnisse erzielt die menschenrechtsbasierte Arbeit von UNICEF im Bereich der Gesetzgebung; in viele Partnerländern haben Regierungen inzwischen Gesetze erlassen, welche die Rechte von Kindern und Jugendlichen schützen und stärken. In Chile wurde zum Beispiel das Jugendstrafrecht entsprechend überarbeitet (ibid.: 61).

Nachholbedarf gibt es auch im Bezug auf Inklusion, also auf das Beachten der Rechte besonders benachteiligter Gruppen (ibid.: 75). Zwar herrscht Einigkeit darin, dass hier viel zu verbessern gilt, allerdings gibt es keine universellen Kriterien dafür, welche Gruppen als besonders benachteiligt gelten, da dies auch immer kontextspezifisch ist. Auch werden nicht alle betroffenen Gruppen gleichermaßen beachtet. So werden nur selten die Rechte von sexuellen Minderheiten (Schwule, Lesben, transgender, etc.) herausgestellt. Auch die Rechte von Kindern mit Behinderungen rücken zwar vermehrt in den Fokus, sind aber immer noch weit davon entfernt, immer selbstverständlich mitgedacht zu werden.

Partizipation: Anspruch und Wirklichkeit liegen weit auseinander

Wie die Evaluierung zeigt, gibt es auch großen Nachholbedarf in Bezug auf Partizipation: Obwohl im Programmansatz von UNICEF festgeschrieben, finden in der Praxis viel zu wenige Konsultationen mit den Menschen statt, für die Programme durchgeführt werden (ibid.: 61f). Tatsächlich findet regelmäßig weit mehr Abstimmung mit Vertreter_innen aus Politik und Verwaltung statt als mit den Rechteinhaber_innen: Kindern, Jugendlichen und Erwachsenen.

Partizipation ist allerdings ein wesentlicher Punkt und ein wesentlicher Arbeitsansatz, nicht nur in der Arbeit von UNICEF. Fast alle internationalen Geberorganisationen und NGOs haben sich das mittlerweile auf ihre Fahnen geschrieben. Die Fallstudie von UNICEF illustriert sehr schön, welche Schwierigkeiten in der praktischen Umsetzung lauern und wie viel Arbeit an den eigenen Denkweisen und Verhaltensmustern der Entwicklungsagenturen (NGOs eingeschlossen!) noch vor uns liegt.

So werden einige der befragten UNICEF-Mitarbeiter_innen so zitiert, dass sie es als „Last“ empfänden, sich mit den Menschen, die als Rechteinhaber_innen angesehen werden, auseinanderzusetzen. Das ist angesichts der bisherigen Praxis der EZ auch verständlich. Wirkliche Partizipation erfordert viel Zeit und die Fähigkeit, auf sehr unterschiedliche Menschen eingehen zu können. Vor allem Zeit ist immer knapp in der Programmarbeit.

Ist die Zeit reif für ein radikales Umdenken in der EZ?

Hier ist, soll der MA konsequent umgesetzt werden, ein grundsätzliches Umdenken gefordert. Während viele Entwicklungsprojekte immer noch eher über die Köpfe der beteiligten Menschen hinweg geplant werden (auch viele der Projekte, die das Etikett „partizipativ geplant“ tragen), verlangt ein konsequent umgesetzter MA eine wesentlich stärkere Beteiligung der Betroffenen, der Partner_innen oder „Klient_innen“, wie sie statt beneficiaries wohl besser genannt werden sollten.

Schon jetzt ist oft die Rede von „Partnerschaft auf Augenhöhe“ und eben die oft zitierte „partizipative Arbeit“ mit Partner_innen – Anspruch und Realität sind hier aber in der Regel nicht deckungsgleich. Das hat u.a. mit den vorherrschenden Anforderungen und Strukturen in der EZ zu tun. Fristen müssen eingehalten werden, Pläne müssen umgesetzt werden, ohne, dass viel Zeit für Feedbackschleifen wäre und wirkliches Feedback von Partner_innen einholen ist ebenfalls zeitaufwändig und nicht einfach.

Die größte Schwierigkeit ist das weiter bestehende Machtgefälle – hier die Organisation mit dem Geld (von privaten Spender_innen, Stiftungen oder staatlicher EZ, also Steuerzahler_innen), dort „die Armen“, für die etwas getan werden soll. Eine konsequente Umsetzung des MA müsste also auch bedeuten, die Menschen, für die Projekte und Programme umgesetzt werden sollen, in eine Kontrollfunktion zu versetzen. Organisationen, staatliche wie nichtstaatliche, sähen sich dann zunehmend in einer Art Sandwichposition zwischen Spender_innen oder Steuerzahler_innen aus dem Norden und „Partner_innen“ aus dem Süden. Das Gewicht müsste sich weit stärker in Richtung Rechenschaftspflicht gegenüber den Partner_innen verschieben als es bislang der Fall ist.

Ein konsequentes Umsetzen des MA würde daher radikal mit den bisherigen EZ-Praktiken brechen. Nicht nur müssten alle Beteiligten stärker in die Planungen einbezogen werden und hier mehr Mitspracherechte erhalten, auch müsste weit mehr Transparenz hergestellt werden als bislang üblich. Dazu gehört etwa auch das öffentliche Darlegen, welche Gelder wofür ausgegeben werden, Diskussionen darüber, wem erhobene Daten und abgefasste Berichte gehören oder auch die Einführung eines Mechanismus, wonach Geberorganisationen (NGOs eingeschlossen) vor ihren „Klient_innen“ Rechenschaft ablegen. Bislang tun die Organisationen das eher vor Spender_innen und Geldgeber_innen als vor den direkt Beteiligten. All das sind jedoch Konsequenzen, die sich aus einer ernsthaften Umsetzung des MA ergeben.

Evaluierungen wie die erwähnte sind also ein guter Anlass, um mehr darüber zu erfahren, was funktioniert, aber auch gleichzeitig darüber nachzudenken, inwieweit man den eigenen Ansprüchen gerecht wird und was verändert werden könnte, um die Arbeit zusammen mit Partner_innen noch konstruktiver zu gestalten.

Weiterführende Links

UNICEF 2012. Global Evaluation of the Application of the Human Rights-Based Approach to UNICEF Programming. Final Report, Volume I. New York: UNICEF. (PDF)

UNICEF-Global-Seite zum MA-basierten Ansatz (Link)

HRBA Portal: Portal der UN zum MA und zu Fragen der praktischen Umsetzung des MA in der Programmarbeit (Link)

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